教育财政响警钟｜特稿精选
教育投入占比呈现下滑苗头，一系列关键问题亟须回答
2023年11月21日，江西遂川，巾石乡下湾一所因没有生源而被弃置的小学，如今人去楼空、荒草丛生。随着城镇化持续发展、学龄人口向城区持续转移，“重在农村”的基建类项目难以匹配学龄人口变化。
此文发稿前，作为教育强国的最新行动指南，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》虽暂未向公众发布，但已经预示着中国教育即将步入一个新的发展阶段。以真金白银引导、支持教育强国的风向标——教育财政，亟须回答几个关键问题：钱从哪儿来？该花多少、花到哪儿去？
2013—2023年，全国和中央各级各类教育财政经费保持增长态势。全国一般公共预算教育经费从21405.67亿元近乎翻番至40813.92亿元；中央财政教育经费从2013年的3883.92亿元增至2022年的5907.53亿元，涨幅超过50%。
在这背后是中国政府在教育投入方面的一项硬要求：保证“两个只增不减”和“一个不低于”，即确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）比例不低于4%。
但实现这些目标，难度不低。
教育部、国家统计局、财政部近日发布的《2023年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2023年全国教育经费总投入为64595.04亿元，比上年增长5.33%。其中，国家财政性教育经费为50439.47亿元，比上年增长4.06%。两项增幅较2022年双双趋缓。
国家财政性教育经费主要包括一般公共预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、国有及国有控股企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。其占全国GDP的比例，是国际通用的衡量教育投入水平的重要指标。根据联合国教科文组织制定的《教育2030行动框架》，“GDP中至少有4%—6%分配给教育”是公共教育财政的关键目标之一。
但这一指标近年来警钟连响。按照上述《统计公告》，以GDP的初步核算数作为计算基数，国家财政性教育经费占比自2015年后连续四年降低，2016—2019年分别为4.22%、4.14%、4.11%和4.04%。2020年曾短暂提至4.22%，但2021年再次下降，2023年跌至4%大关，为2012年以来最低值，已经极其逼近4%的“红线”。
若采用国家统计局次年修订的上年GDP最终核实数，情况更显严峻。以2023年为例，《2023年国民经济和社会发展统计公报》初步核算，当年全国GDP为1260582亿元；国家财政性教育经费占比为4.001%。而按照国家统计局于2024年底公布的修订后数据，2023年GDP实为1294272亿元。如此计算，2023年国家财政性教育经费占GDP比例仅为3.897%。
而与此同时，教育事业已从民生保障问题上升至国家发展战略支撑。中共二十大报告首次将“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”作为一个单独部分，明确指出教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。未来国家发展对“两个只增不减”和“一个不低于”恐将提出更高要求，而面对当下财政形势，经费如何保障、从何而来？
除了教育财政经费投入的总量变化，经费内部的结构性问题更值得细究——不同学段的学龄人口正经历剧变，当前投入趋势能否适应？“内卷”愈演愈烈，现有格局能否提供不同特色、类别的教育环境，将受教育者引向大道而非窄门？产业调整、国际局势影响用人需求，继而倒逼教育改革，在满足个人发展多样性与实现国家战略之间，如何兼顾？而归根结底，要达成种种目标，教育财政制度体系自身如何“开源”、保持韧性？
基层教育的紧日子
“学校所有开支都是校长垫付，我垫了有10多万了，工资全部用到学校。”河南商丘某县公办小学校长王波告诉记者。从2022年秋季学期开始，政府的生均经费拨款就无法正常到账。“县里所有中小学都是这个情况。”近半年开始陆续补发经费。
在云南省西部地区的一所县中，校长李雷也在犯愁。云南省目前普通高中生均公用经费财政拨款标准为每生每年1500元，全校每年的生均公用经费本应在320万元左右，而截至2024年底，实际拨付的只有50万元。学校运转非常困难，甚至被电力公司催收电费。“我当了10多年的校长，从来没有像去年、今年那么难过，（以前）从来没有因为水电费，电力公司来催过我。”李雷向记者感叹。
生均公用经费是指按在校生平均的用于教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等方面的实际支出，是学校正常管理运转的基础。
按规定，中小学公用经费不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面支出，不得用于教师福利、发放奖金等。这项经费通常由中央和各地政府按比例分担，而近年来地方财政紧张，让拨付成为难题。
甘肃省中部一所县中校长周阳同样表示，学校经费来源主要是政府财政拨付的生均公用经费。甘肃省属普通高中的拨款标准为每生每年1500元，县里财政困难，动态调整为1000元。
“学校确实是在过紧日子，这个日子没办法再紧，再紧就过不下去了。”周阳坦言，截至2024年底，学校背负多项债务，其中各类长期债务累计金额近470万元，本年度未付的短期债务150余万元，甚至还有2018、2019年欠下的取暖费近157万元。
公办校出现举债办学，民办校更是举步维艰。记者了解到，2019年以来，河南驻马店市上蔡县40多所民办中小学校的生均公用经费长期遭拖欠，金额从20万到上百万元不等。有学校基本依靠借贷维持运转。2023年秋季一些学校收到了欠款，但其后又开始拖欠。“2023春季以前拖欠了100多万，都给结完了，因为有领导检查。之后就没结了，2024秋季学期给了2万多，不是一点儿不给，就是每个学期给1万—2万。”一位校长告诉记者。
开支捉襟见肘反映在人员经费上。李雷坦言，从2020年后，学校编制内教职员工的基本工资还能保证正常发放，但绩效和地方性补贴持续降低，甚至取消。以他自己为例，绩效从每月2500元逐渐跌至1700元、1050元，到如今的500元，且不能按时发放，“相当于降薪三分之一”。而编制外的保安、宿管、保洁、临聘教师等人员经费主要靠学校自筹，基本没有财政保障。
一名东部沿海地区教育人士则透露，虽然其所在市级层面的财政状况尚可，但在区级层面，发放工资也碰到问题，“个别区有两个月的工资是通过银行借贷，或者向其他区借来解决的”。
北京大学中国教育财政科学研究所副研究员田志磊2024年3月曾撰文分析，相对教育教学支出，学校人员和校园安全后勤支出更为刚性。因此，在地方收支矛盾加剧、“十个锅配九个盖甚至五六个盖”的情况下，优先保障教师和工勤人员工资福利、保障校园安全和后勤、“节省”教育教学支出成为学校的无奈之举。
从学校发展角度，新项目落地难上加难。周阳算了一笔账，学校目前每年总收入600多万元，其中超过400万元都花在水暖电等日常运转的支出。学校现在用的还是20年前建的老实验室，每年的另一大任务就是腾挪出100多万元更新教学设备。2024年，这部分经费从学生、教师保险等其他方面支出才勉强挤出。
“学校发展面临两难，如果盖大楼、添设备，暖气费也多了。还有其他项目，比如说（教育）信息费这个支出多了，我们也没办法。”周阳坦言，“支出多、收入少，从长远看，确实不能满足学校发展的需求。”
2024年8月，国务院及各省份陆续公布的2023年审计工作报告，揭开了更严峻的问题。国务院审计工作报告披露，部分地区的农村学生营养餐补助被挪用。审计所涉13省159县2021年至2023年8月的补助资金231.37亿元，有66县将其中19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。
另有的补助资金被变相挤占，41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。有的被串通套取，5县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。
各省份公布的审计报告则显示，多地违规将教育专项资金用于平衡预算、截留挪用教育经费、套取科研经费等。例如云南省发现有21个县截留、挪用教育经费11.49亿元。其中，2个县挪用教育经费4.47亿元，导致56所学校生均经费保障不到位、17个建设项目未能按时开工、308所普惠性幼儿园未获补助、11.50万人次学生未能及时领到资助金。
海南省审计发现，2个部门联合下达18个市县3项教育专项资金16.89亿元，因监管不到位，10个市县当年未支出和未分配资金1.93亿元，未按规定结转至2024年使用，而是被用于平衡预算。
山东省对省级和7市的审计结果发现，5县违规使用生均公用经费等专项资金2375.45万元，用于支付人员经费、校园信息化建设等支出。山西省重点审计了21个部门，发现教育厅等11个部门分配的城乡义务教育等17项资金17.77亿元存在未按规定用途使用等问题。
“一些营养餐经费由地方财政保障，财政资金不能及时下拨，但食堂每天都得开伙，有的校长也没办法。”一位调研过多地营养餐实施状况的官员透露。
李雷坦言，学校的学生资助款现在都不能按时发放。“而且有的是拖欠了一年、两年。经常是到了国家要对县里进行脱贫攻坚成果稳步验收、教育督导评估、民生资金专项治理等重要时间节点，要考核教育的‘三个增长’，这个时候政府才会应急发放学生资助金。”
有学者提醒，近几年，中央对地方的教育转移支付体量非常大，但学校公用经费和一些专项资金的刚性较弱，在地方频繁出现教育资金被挪用的现象。多位受访专家对此建议，要加强对经费使用的监管力度，提升使用效益。
人口变化挑战
上海财经大学党委副书记、纪委书记何鹏程分析，二十大以来，中国教育投入形势呈现出三大转变：在定位上，从强调其作为民生保障，到强调其作为国家战略支撑，“教育、科技、人才一体”；从强调教育大国的规模、普惠，到强调教育强国的“高质量”；从强调财政投入，到倡导多元投入机制建设。
而与此同时，也面临两大不确定性，一是财政保障，二是人口变化。何鹏程强调，人口变化对于教育，特别是学前教育如何进行资源配置，将是一个很大的问题。
教育部每年发布的《全国教育事业发展统计公报》逐步揭示着中国人口结构变化对各个教育阶段的冲击。
首先是幼儿园倒闭潮。2022年，全国幼儿园数量首次出现下跌。2023年，学前教育的各项数据进一步下降，全国幼儿园总数27.44万所，减少了14808所，几近上一年缩减数的3倍。学前教育在园幼儿总数比上年减少了534.57万人，下降11.55%。
继幼儿园后，“学生荒”逐渐蔓延至义务教育阶段。从2024年起，全国预计有一半以上区县的义务教育学龄人口下降。此后这一趋势还将蔓延至更高学段，普通高中学生数量将于2029年达峰，高等教育学生人数将持续维持高位，直到20年后出现断崖式下跌。
从区域来看，人口流动的变化也为各地教育布局带来更大变数。即便生育率降低，在随迁子女大量流入的东部首都圈、长三角、珠三角的部分地市，学位紧张的情况仍然存在。在第六、七次全国人口普查期间，整体的人口流动率从16.53%上升到26.62%，其中省内流动大幅上升。随着更多人从跨省流动转向省内流动，各地在预估学位时，也面临着更多的不确定性。
人口变局下，教育布局的调整已受到政策层重视。2024年全国教育工作会议首次提出“着眼人口变化趋势加强前瞻性布局”，多地亦在教育、民生规划文件中强调优化教育资源布局、优化城乡学校学位布局，新一轮大规模撤校、并校、建校已在进行中。但政策的调整往往慢于快速变化的人口形势。
例如，在乡村，2016年起建立了城乡统一、重在农村的义务教育转移支付制度。实现了“两免一补”（即对贫困家庭学生提供免费教科书、免除杂费，寄宿生补助一定生活费）和公用经费基准定额资金的“钱随人走”，又通过薄弱校改造、农村校舍安全长效机制、乡村教师生活补助、特岗教师工资补助、营养餐等项目实现了对农村义务教育的倾斜。
但田志磊在前述文中写道，随着城镇化的持续发展、学龄人口向城区持续转移，“重在农村”的基建类项目难以匹配学龄人口变化，诸多在校舍安全长效机制和薄改资金支持下建设良好、设施完备的农村学校资源闲置，而城区校舍需求增长在地方财政收支矛盾下难以得到资金支持。
在2018年以来的学前教育改革政策推动下，一些地方不顾实际情况大力新建、扩建公办园后，也出现学位空置。在2024年11月《学前教育法》草案二次审议中，全国人大常委会副委员长铁凝提及，审计工作报告中，关于乡村建设行动重点对16个省做了审计，其中有11个省300多个村子的村庄部分规划内容偏离实际。比如广东某市，统一要求29个村子各自要新建3750平方米幼儿园和小学，而审计过程中发现，有的村子只有37名村民，这就造成严重的资源浪费，在实践中也已经出现民办幼儿园的关停潮。
反观城市，财新此前综合多项官方数据和研究分析，北京最核心的东城、西城区，上海老城区静安、长宁、黄浦、徐汇等，小学阶段在校生降幅可能超六分之一，入学难从“幼升小”向“小升初”转移。
一些中心城区学校因招不满学生，或选择关停。但多位受访专家强调，正如农村学校撤并需要科学规划，如果城市学校因此“一关了事”，将来会后患无穷。
上海交通大学中国发展研究院执行院长、安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示：“当大城市出生率下降，孩子数量减少，学校开始招不满学生，这正是放开大城市中小学给外来人口的随迁子女入学的最好时候。既能够解决留守儿童问题，同时也可以避免学校关闭对既有教育系统的冲击问题。”
流动儿童的教育需求依然庞大。《2023年全国教育事业发展统计公报》显示，2023年义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1353.99万人。其中，在小学就读952.65万人，在初中就读401.34万人。
陆铭团队的研究表明，在一线城市每减少10%的外来人口，由于导致教育回报率下降，将使全国农村高中入学率降低约1个百分点。如果要从教育财政投入的角度弥补，全国高中阶段教育经费要增加约30%，才能弥补上述教育回报预期下降的负面作用。按照2017年的支付水平，这意味着每年需要多花约2000亿元。
他建议，迈向人力资本大国，需要对教育供给侧进行空间重构。一方面，建设包容性城市，增加城市的教育供给，增加人口流入城市的教育投入，特别是大量建高中；另一方面，通过校车、寄宿初中、远程教学、县镇租房补贴等缓解低人口密度与教育规模经济性的矛盾，以解决农村地区的义务教育发展问题。
为适应人口变化挑战，不同学段的教育经费分配结构也需调整。长期以来，国家财政性教育经费中用于义务教育的经费占比始终保持在一半以上，在各级教育中比重最大。
记者基于在校生数量及生均一般公共预算教育经费数据，分析近年各级各类教育的经费比例占比发现，2018—2023年，其结构基本稳定：学前教育约占10%；义务教育阶段的普通小学、初中分占约30%和20%；普通高中约占11%，中等职业教育约占5%—7%；高等教育阶段有所增长，从14%上涨到近23%。
面对人口新形势，这一投入格局或将被打破。学者们建议，打通各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配。
例如在学前教育阶段，何鹏程介绍，经合组织（OECD）国家中，对于学前教育的投入曾快速增长，但随着出生率下降，这些资金流向0—3岁婴幼儿托育。又如，在中等教育阶段，2013年以来，OECD国家中，英国和法国中等教育经费占财政教育经费的比例较高，尤其是英国2020年以来占比快速增加，日本占比基本保持在26%左右，而中国中等教育经费占比相对较低。“最终国家竞争可能在中等教育，提供优质的高中教育可能是一个重点。”
还有专家认为，相对日益庞大的高等教育规模，财政对高等教育的投入仍显不足。青岛大学教育科学学院副教授元静表示，团队统计研究发现，地方本科高校来自政府拨款的投入大概占到了60%—70%，可见地方院校对财政拨款的依赖程度较高，未来持续收紧的财政拨款可能致使许多地方院校面临经费短缺的问题。
北京大学中国教育财政科学研究所副所长、研究员魏建国强调，优质高等教育不足是中国高等教育发展面临的最突出矛盾。与此同时，高等教育人口变动也对高等教育发展带来重大挑战。未来十年左右，中国高等教育入学规模将继续扩张，而在2040年前后，18岁适龄高等教育人口规模又会断崖式下降，这将给中国高等教育发展带来前所未有的挑战。“面对上述问题，未来应着重扩展优质高等教育，或者是相对高水平、高质量的高等教育资源。”
韧性何来
当前中央财政在教育等领域的支出高度依赖转移支付。中央财政教育支出分为本级支出中的教育支出和中央对地方转移支付中的教育支出。义务教育、学生资助和其他教育总体为中央与地方共同财政事权（财政事权是指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责），所对应的经费中，中央财政承担的部分通过转移支付安排到地方。
从地方财政角度，分税制以来，地方政府对土地财政的依赖不断提高。土地财政成为城镇化过程中基础教育发展的重要基础，正是依靠优质教育对土地财政的拉动作用，才促成各地新建城区的义务教育的大规模和高质量供给。因此，对土地财政的依赖，极大塑造了县级政府基础教育的投入意愿和能力。
田志磊在前述文中提及，在土地出让收入下滑严重的区县，其义务教育投入意愿和能力遭受严重冲击，已有城区新建学校“烂尾”的现象发生，“义务教育是政府责任、教育经费用于教育、公用经费用于公用”的三道底线也已松动。
近几年来，政策严控民办教育规模，民办义务教育学校和民办幼儿园的收缩也给地方财政带来巨大的压力。例如在学前教育领域，《学前教育法》明确，发展学前教育坚持政府主导，以政府举办、投入为主。实际上，在法律草案二审之时，已有多名与会人员提议删除“以政府举办为主”的表述。
全国人大常委会预算工作委员会副主任何成军表示，这一方面会加大地方财政的负担，可能会形成新的地方政府隐性债务，另一方面又不利于多渠道增加学前教育资源的供给，反而不能有效解决入园难、入园贵的问题。
何成军还表示，从基层财政的实际出发，即便法律作了规定，恐怕实践中也很难有效实施。“现在大部分市、县财政的一般公共预算支出中，70%多用于民生支出，再加上用于偿还地方政府一般债务的利息支出，这都是硬性支出，剩余能够用于其他方面的支出已经很有限。”
“以政府举办为主、政府大包大揽举办学前教育，不利于将有限的财政资金和资源用在‘刀刃’上。”全国人大常委会委员刘修文也表示，目前很多县级政府财政比较困难，“三保”“化债”等压力很大，法律规定“以政府举办为主”，有可能进一步加大县级财政支出压力，甚至引发新的隐性债务风险。
陆铭认为，教育发展需要长期投入，而地方政务官员更在意的短期经济增长，需要由中央从更加长期的角度来增加教育投入。
财政部数据显示，2013年以来，全国一般公共预算中，中央财政本级支出占全国一般公共预算支出比重在14%左右波动。“一般来说，随着发展水平越来越高，中央财政本级支出的比例就会越来越高。从全球来看，一些主要经济体中央支出占比基本都不低于50%，中央支出比例显然太低了，根据我们的研究，2030年中央本级的支出比例最好提到30%—40%。”中国财政科学研究院原院长刘尚希2024年11月在接受中国经济网采访时表示。
2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出深化财税体制改革，其中一项举措为“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方的财政关系，并就增加地方的自主财力、完善转移支付的体制、优化共享税分享比例等方面作出了部署。随着财政转型，教育的财政投入逻辑也将发生变化。
当教育上升至战略性地位，将对“两个只增不减”和“一个不低于”提出更高要求，面对当下财政形势，所需经费从何而来？2025年1月3日—4日，北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会召开“第十届中国教育财政学术研讨会暨2024—2025年度中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”，多位参会专家表示，为了提升教育财政韧性，就必须保持教育投入的多元化、使之保持足够的弹性。
有学者建议，要统筹财政性投入与社会投入，确立“大教育财政”理念，即在保证“两个只增不减”和“一个不低于”的前提下，未来利用好超长期国债中的“两重”资金，更加充分利用来自家庭、企业和社会各方面的教育贡献，纳入教育财政的政策设计当中，依托全社会的投入加速教育强国的建设。
以高等教育财政为例，近年来，随着生均成本的上涨和财政拨款的不足，高校资金紧张问题日益突出，高校学费上涨屡次引发热议，奖学金停发和科研资金不足等问题也多有发生。2024年，教育部高等教育支出类预算数为1062.33亿元，比2023年财政拨款执行数减少46.48亿元，主要原因是国家发改委安排的基本建设支出减少。
相比其他国家，中国高校资金更依赖于财政拨款。2024年11月5日，教育部部长怀进鹏在十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上的报告指出，建设“双一流”高校资金来源仍以财政拨款为主，撬动社会力量投入的能力还需提升。
魏建国介绍，债券、捐赠、科教融合、产教融合和学费等均是提升高等教育财政韧性的可能选择，特别是在学费方面，他强调，目前有相当省份还没有调整过学费，即使调整过学费的省份，调整幅度也并不大，而学费在高校收入中的占比从2005年的30%多，一直下降到目前的14%左右。因此，未来学费调整还存在很大必要性。
在可行性方面，魏建国认为，从普遍意义上来讲，中国的人均可支配收入从2000年以来增加了数倍，远远高于学费调整幅度，因此学费调整的可负担性不会有太大问题。而对于家庭经济困难学生，自2007年以来，中国建立健全了从入学前到毕业后的全流程高校学生资助体系，特别是堪称助学贷款中国模式的生源地助学贷款项目的成功运转，为未来学费的进一步调整创造了前提条件。
何鹏程认为，应提升高校自我造血能力。例如鼓励支持市属高校增强服务社会和区域发展能力，引导高校为地方经济社会发展提供科研服务、技术服务、培训服务、仪器设备共享服务，与行业企业开展产学研合作促进科技成果转化等，以拓展多元化筹资渠道。